ATTENZIONE! SEGUICI SUL NUOVO PORTALE DI LAVORO PA: http://portal.lavoropa.it

a cura di Mauro Bonaretti* e Paolo Testa ** - Cantieri

I processi di cambiamento avvenuti sul piano economico e sociale hanno modificato in modo evidente lo scenario di riferimento in cui operano le pubbliche amministrazioni, facendo nascere nuovi bisogni sia a livello di sistema sia per le singole categorie di cittadini.

Questi mutamenti portano ad un ripensamento profondo all’interno delle amministrazioni, non più esclusivamente nel segno del miglioramento gestionale, della semplificazione dei processi e della qualità dei servizi, ma soprattutto nella capacità di governare un sistema complesso di risorse territoriali e di relazioni su più  livelli e di negoziare, con i diversi attori sociali, le condizioni che permettono di assicurare un armonico sviluppo e la tutela degli interessi generali. L’esigenza di una maggiore focalizzazione dell’attività istituzionale sul governo dei processi di mutamento sociale non significa un minore spazio di azione per le amministrazioni pubbliche, come era stato da alcuni prospettato, ma al contrario una maggiore domanda di un ruolo forte per le istituzioni[1].

Questi presupposti di riorientamento delle strategie nelle amministrazioni determinano ricadute importanti sul piano delle politiche di gestione delle risorse umane. Istituzioni forti con la capacità di orientare e negoziare le politiche di sviluppo e coesione richiedono concretamente la presenza di persone che al di là della capacità e dei saperi necessari, posseggano alcune qualità fondamentali: i valori propri del servizio pubblico, il riconoscersi nei principi dell’interesse generale, l’etica pubblica. E’ infatti solo l’assunzione di un comportamento consapevole, responsabile e indipendente da parte dei funzionari pubblici che può consentire alle amministrazioni di svolgere una funzione efficace di guida e di governo dei complessi mutamenti sociali in corso. Per le persone che operano nelle amministrazioni è una sfida importante che richiede un superamento di quelle condizioni storiche che, sedimentate nel tempo, sono in parte ancora percepibili.

La strada scelta per sviluppare i processi di cambiamento nel lavoro pubblico, negli ultimi dieci anni, è stata quella di avvicinare il lavoro pubblico a quello privato, sia sotto il profilo delle regole del rapporto di lavoro, sia sotto l’aspetto dei meccanismi organizzativi di regolazione del mercato del lavoro, nel tentativo di attivare alcune dinamiche in precedenza bloccate. In particolare sotto questo secondo aspetto la politica di gestione del personale sulla quale maggiormente si è concentrata l’attenzione è stata quella retributiva: sono state introdotte forme di differenziazione delle posizioni di lavoro, forme di variabilità salariale legate al merito e alle prestazioni, opportunità di sviluppo professionale connesse all’accrescimento del sistema di competenze e non solo alla scalata verticale della gerarchia organizzativa. Questi primi tentativi hanno mostrato luci ed ombre, sia perché hanno inciso solo parzialmente sulla differenziazione retributiva e di conseguenza sul miglioramento dell’efficienza e della qualità dei servizi; sia perché non hanno contribuito in misura determinante a risolvere i principali fattori che i lavoratori stessi indicano come critici. La scelta di orientare la relazione di impiego verso forme di scambio tra retribuzione e prestazione non sempre si è rivelata sufficiente e coerente rispetto all’obiettivo di accrescere il senso di appartenenza e l’orientamento ai valori del servizio pubblico. Questa maggiore consapevolezza del valore sociale del lavoro pubblico diviene invece una condizione centrale per rafforzare le istituzioni, che si devono oggi confrontare con una fase di articolazione sociale estremamente più complessa.

Le amministrazioni sono quindi chiamate a migliorare la qualità del lavoro, a fornire nuove opportunità di sviluppo professionale ai propri dipendenti, a investire su relazioni interne più salde e capaci di produrre significati e valori condivisi. E sono chiamate a farlo innanzitutto favorendo la realizzazione di una più solida “cittadinanza organizzativa”, vale a dire riconoscere e far riconoscere gli individui all’interno di un sistema di valori e di regole espliciti e condivisi che ne rafforzino la motivazione al lavoro e il senso di appartenenza alle istituzioni.

La qualità della vita lavorativa, l’attenzione a favorire le condizioni per un ambiente stimolante, capace di rispondere alle esigenze dei lavoratori, di offrire adeguati spazi di autonomia e riconoscimento, divengono nella prospettiva sopra indicata fattori fondamentali per assicurare motivazione al lavoro e creare un senso di appartenenza.

Una recente ricerca[1] ci permette di mettere in evidenza e di riflettere su quali sono le aree di maggiore debolezza ancora presenti in molte amministrazioni. Questi ambiti di criticità vengono segnalati dai lavoratori come questioni di effettiva sofferenza, che sembrano rappresentare fattori inabilitanti allo sviluppo della motivazione e del senso di appartenenza e del riconoscimento nei valori del servizio pubblico. 

Gli aspetti più critici, che si rilevano in numerose amministrazioni seppure con gradi di intensità differenti, sono:

La personalizzazione e la giustizia organizzativa. Sotto il profilo organizzativo, non esiste una nozione unitaria di lavoro nella pubblica amministrazione. Esistono piuttosto contributi professionali molto differenti, realizzati presso amministrazioni pubbliche molto diverse tra loro e il personale che svolge questi compiti a sua volta presenta caratteristiche socio-professionali e attese profondamente diverse verso il lavoro. Un particolare aspetto di criticità, legato fortemente alla maggiore domanda di personalizzazione, è rappresentato dalla difficoltà a vedere valorizzate le specificità dei singoli individui, sia rispetto alle responsabilità assunte e alle prestazioni effettivamente rese, sia rispetto al potenziale in loro possesso. Sembra ancora carente la effettiva capacità delle amministrazioni di definire sistemi in grado di rendere chiara e trasparente, a tutti i livelli dell’organizzazione, il contratto psicologico e la relazione che rende coerenti la responsabilità e la qualità delle prestazioni dei singoli individui ai sistemi di retribuzione e di carriera.

La partecipazione dei singoli individui. Sempre connessa alla domanda di personalizzazione e di valorizzazione individuale, emerge dai lavoratori la richiesta di essere più coinvolti nelle decisioni e valorizzati per le loro potenzialità. Le amministrazioni sembrano non sempre all’altezza di ascoltare i lavoratori sia nei loro bisogni sia nei loro suggerimenti, di informarli rispetto alle politiche messe in atto, di valorizzare i contributi professionali disponibili, di fare partecipare ai processi decisionali che sembrano escludere il contributo di numerosi soggetti che, per questo, si sentono di non esprimere al meglio il proprio talento. Si evidenzia cioè, rispetto a diversi livelli, una forte domanda di partecipazione a cui le organizzazioni non sono in grado di dare risposte concrete.

La costruzione dell’identità professionale e del senso di appartenenza.  In questo quadro si colloca la difficoltà a costruire una identità professionale dei lavoratori coerente e una relazione di attaccamento solida con la propria organizzazione. Con maggior frequenza per le figure con un forte contenuto professionale (insegnanti, medici, tecnici, operatori del sociale, ecc.), appare la tendenza a ricercare la propria identità nel rispetto del corpus disciplinare che ha caratterizzato il proprio percorso di studi o nel valore sociale del proprio lavoro. Dall’atra parte le figure più tipicamente amministrative, che non possono contare su un così forte riferimento professionale, appaiono più in difficoltà e trovano spesso il senso del proprio lavoro nel rispetto delle procedure stabilite. La relazione con l’organizzazione appare quindi debole e, in aggiunta a questo, l’immagine negativa che i cittadini e i media percepiscono e diffondono delle amministrazioni pubbliche contribuisce a rafforzare nei lavoratori questo senso di estraniamento. In questo quadro, prospettare mutamenti organizzativi trova un terreno fragile su cui agire: sono bassi i livelli di fiducia, mentre sono elevati i rischi di attivare ansie e timori di mettere in gioco non solo una routine lavorativa, ma la radice stessa della propria identità professionale.

La correlazione tra motivazione del personale e propensione al cambiamento   dell’amministrazione. Nelle organizzazioni più aperte al cambiamento, è più frequente riscontrare che la qualità della vita dei lavoratori è più elevata rispetto alle organizzazioni più stabili e che meno hanno investito per fruire delle opportunità di riforma proposte dal quadro normativo. Non è sempre possibile stabilire quali sono i reali meccanismi di influenza reciproca tra i due fattori, se la propensione all’innovazione, con il suo carico di tensione e di sfide, determina maggior benessere organizzativo o, viceversa, se solo laddove esistono condizioni di motivazione diffusa è possibile adottare programmi significativi di cambiamento. Ciò che appare comunque piuttosto chiaro è che queste due dimensioni sono associate tra loro.

Osservate brevemente le aree critiche che si incontrano con maggiore frequenza all’interno delle amministrazioni, procediamo ora nel tentativo di individuare gli aspetti chiave su cui le organizzazioni pubbliche possono agire per favorire lo sviluppo delle motivazioni e il senso di appartenenza dei lavoratori[1].

     Coinvolgere i lavoratori nelle sfide dell’amministrazione.

Un primo elemento che viene rilevato in molte esperienze è che lo sviluppo delle motivazioni può essere favorito dalla consapevolezza della rilevanza del proprio lavoro e di quella della propria organizzazione: sentirsi parte di organizzazioni che contribuiscono a migliorare la vita dei cittadini, a favorire lo sviluppo di comunità, a tutelare l’interesse collettivo può certamente essere un elemento di motivazione e appartenenza soprattutto in una fase come quella attuale di forti cambiamenti sul piano dei bisogni sociali. Tutte le esperienze più note in cui la relazione tra organizzazione e individui si è costruita intorno a valori condivisi (a partire dalle esperienze italiane di maggiore significato anche nel settore privato, quale ad esempio quella di Adriano Olivetti) nascono dalla condivisione delle strategie. In definitiva è all’esterno delle organizzazioni, nella missione di assicurare sviluppo e coesione sociale, che vanno individuate le ragioni della motivazione e dell’orgoglio professionale. Esplicitare, rendere visibile tali sfide, coinvolgere i lavoratori nel perseguimento dei risultati e riconoscere il loro contributo in questo senso è una prima fondamentale risorsa da attivare.

Ripensare il ruolo della leadership

Per coinvolgere i lavoratori nelle strategie delle amministrazioni è necessario ripensare al ruolo della leadership. Nella costruzione di un orientamento dei lavoratori proiettato verso l’esterno dei confini organizzativi, un elemento che viene posto in particolare evidenza è il ruolo dei leader.  Ai leader viene richiesto di essere punti di riferimento per i collaboratori; di essere in maggiore misura parte attiva nella risoluzione delle problematiche che vengono affrontate dalle unità organizzative che a loro si riferiscono; di delineare ed esplicitare in modo chiaro e condiviso la missione della propria unità organizzativa; di costruire insieme ai propri collaboratori le priorità e le alternative dell’azione amministrativa da realizzare.

La funzione dei leader emerge in particolare come fondamentale rispetto a tre dimensioni specifiche:

• Influenzare i comportamenti, i valori e le visioni delle persone che operano nelle organizzazioni.

È necessaria la presenza di leader capaci di influenzare l’orientamento e lo sviluppo dei collaboratori, coinvolgendoli rispetto alle scelte e alle sfide dell’amministrazione piuttosto che di tradizionali manager che interpretano il proprio ruolo attraverso complicate e distanti procedure di comando e controllo.

• Sostenere i processi di cambiamento

I processi di cambiamento per essere attuati richiedono di essere sostenuti con un forte ruolo dei leader, che debbono investire su questi processi, mostrare un interesse concreto, farsi carico delle problematiche che questi processi incontrano e spendere la propria autorità e carisma per risolverle.

• Essere al centro dei processi di cambiamento

Per assicurare il successo delle iniziative, non è  sufficiente il sostegno formale del dirigente, ma i leader debbono “sporcarsi le mani”, farsi coinvolgere in prima persona, essere al centro di un sistema di relazioni che deve prevedere anche la condivisione dei problemi, la presenza fisica nei luoghi dove il cambiamento avviene.

Progettare organizzazioni che assicurino spazio all’iniziativa

La motivazione e l’assunzione della responsabilità da parte dei lavoratori richiede che le politiche di progettazione organizzativa assicurino adeguati margini per il loro effettivo esercizio. La presenza di ruoli prescritti in modo rigido, con compiti esecutivi rigidamente definiti e margini di autonomia ridotti sembra poco coerente con la richiesta di una responsabilizzazione dei lavoratori in termini di iniziativa individuale. La tendenza osservata, nelle amministrazioni che si stanno muovendo sulla strada del miglioramento della qualità della vita nei luoghi di lavoro, è quella di ridurre i livelli gerarchici; di distinguere tra le responsabilità di direzione e le competenze di tipo specialistico di aumentare la flessibilità operativa e la responsabilizzazione individuale attraverso una definizione dei ruoli che preveda compiti meno prescritti e più ricchi di contenuto ad elevato valore professionale.

Ascoltare i lavoratori e valorizzare le loro competenze

L’analisi delle esperienze mostra che per dare risposte concrete all’esigenza di costruire migliori relazioni tra i lavoratori e l’organizzazione, occorre prestare particolare attenzione ad alcune variabili strategiche:

• Le forme di ascolto

È di primaria importanza l’utilizzo di strumenti di ascolto e coinvolgimento adatti a mettere in luce le reali esigenze dei singoli lavoratori e a fornire momenti concreti di partecipazione. La numerosità delle categorie professionali, la complessità dei livelli e delle qualifiche portano a dover differenziare in modo attento le politiche di ascolto, calibrando gli strumenti a seconda delle necessità e senza tralasciare anche quelli considerati più tradizionali, ma che raramente vengono utilizzati in quest’ottica, quali riunioni e incontri informali.

• La condivisione delle competenze

Garantire la partecipazione dei lavoratori significa non solamente assicurare maggiori spazi di decisione, ma anche offrire nuove opportunità per valorizzare i talenti degli individui: occasioni quali la formazione progettata e realizzata da docenti interni e rivolta ai propri colleghi, lo scambio di esperienze tra amministrazioni, la diffusione dei saperi all’interno di gruppi strutturati, consentono ai singoli di esprimere competenze che spesso non vengono valorizzate dai compiti svolti abitualmente.

• I gruppi di lavoro

La strategia dell’ascolto e della valorizzazione delle competenze si compie spesso favorendo forme di partecipazione organizzativa, tramite la costituzione di gruppi di lavoro con obiettivi specifici di miglioramento. La costituzione di gruppi di lavoro intorno a problemi complessi permette di ottenere soluzioni articolate, di favorire i rapporti intersettoriali e mette in collegamento unità organizzative che abitualmente non dialogano, sia perché consente di regolare le interdipendenze all’interno dei processi organizzativi, sia soprattutto perché favorisce la creazione di relazioni e legami personali che consentono di sviluppare meccanismi di fiducia fondamentali per favorire lo scambio di informazioni e l’integrazione.

•  La comunicazione

La domanda di essere coinvolti e informati rispetto ai processi di lavoro e alle iniziative in corso trova una risposta importante anche grazie agli investimenti in nuove forme di comunicazione sia verso l’interno che verso l’esterno dell’organizzazione. La conoscenza diffusa di cosa fa concretamente l’amministrazione e dei progetti su cui è impegnata, sia da parte del personale che dei cittadini, è un importante strumento di costruzione della motivazione al lavoro e di sensibilizzazione dell’utenza. Gli strumenti utilizzati in questa direzione possono essere molteplici e spaziano da quelli più tradizionali come house organ, convention o brochure a quelli più centrati sull’utilizzo della tecnologia (intranet, sistemi di knowledge management, etc.).

Il confronto tra amministrazioni e organizzazioni sindacali, in sede di contrattazione articolata, ha principalmente avuto caratteristiche di tipo distributivo: le relazioni sindacali si sono principalmente orientate ad individuare le migliori modalità per distribuire le opportunità generate dalla contrattazione nazionale. Molto più debole è stato il ruolo delle relazioni sindacali e della contrattazione quando si è trattato di affrontare un confronto di tipo generativo. Cioè ci sembra di poter affermare che nelle amministrazioni pubbliche il confronto sindacale sia stato particolarmente presente rispetto ai temi retributivi che assumevano una prospettiva di tipo distributivo, mentre molto minore è stata la capacità di generare migliori condizioni organizzative e di qualità del lavoro. In quest’ottica non stupisce che numerose opportunità offerte dalla contrattazione nazionale, finalizzate a sviluppare a livello territoriale le opportunità per migliorare le organizzazioni, per favorire una maggiore flessibilità operativa, per venire incontro in modo personalizzato alle esigenze dei lavoratori, spesso non siano state colte e attuate con efficacia. La difficoltà strategica delle amministrazioni a operare in questa direzione non può non avere un risvolto culturale analogo sul versante della rappresentanza dei lavoratori.

Un ulteriore elemento di disagio rispetto alla contrattazione di tipo generativo è costituito dal tradizionale legame tra relazioni collettive e tutele universali. Probabilmente la tradizione delle relazioni sindacali, orientata principalmente ad assicurare un quadro di tutele universali, entra in crisi quando emerge l’esigenza dei lavoratori di ottenere risposte personalizzate alle proprie esigenze. In questo quadro affiora la difficoltà di fare coesistere prospettive di valorizzazione della soggettività in un quadro di relazioni collettive molto estese e di relazioni individuali molto deboli e con uno spazio estremamente vincolato.

In questa prospettiva risultano così sorgere possibili scenari alternativi rispetto alle relazioni sindacali nei luoghi di lavoro:

a)   Le relazioni sindacali rimangono improntate alle tradizionali caratteristiche e, in questo caso, probabilmente non saranno in grado di offrire risposte alla domanda di personalizzazione emergente;

b)   Le relazioni sindacali si evolveranno in una logica più integrativa di generazione di valore e, attraverso un maggiore ricorso a forme più evolute di partecipazione e confronto, riusciranno a individuare soluzioni nuove come quelle osservate nei casi analizzati;

c)   Le relazioni collettive lasceranno maggiore spazio alle relazioni individuali all’interno delle amministrazioni pubbliche e la risposta alle esigenze soggettive potrà avvenire in tale ambito.

Se dall’osservazione del livello territoriale ci si sposta alla dimensione nazionale è interessante osservare il ruolo che le relazioni sindacali hanno agito. Indubbiamente avere inserito nei contratti nazionali principi tesi al miglioramento della qualità del lavoro ha stimolato in alcune amministrazioni una maggiore attenzione a questi aspetti e alla sperimentazione di alcune importanti iniziative come quelle osservate nei casi raccolti.

Tuttavia è parso in generale che il dibattito che si è sviluppato negli ultimi anni abbia privilegiato altri temi che in realtà hanno concretamente riguardato un numero molto limitato di persone (ad esempio il telelavoro), trascurando, in parte, e marginalizzando alcune questioni importanti e universali, contenute nelle previsioni contrattuali, che avrebbero potuto contribuire a fornire impulso al miglioramento delle condizioni organizzative.

D’altro canto la semplice previsione di istituti, siano essi di natura contrattuale o normativa, si è dimostrata ampiamente insufficiente ad assicurare effetti concreti sul piano del cambiamento organizzativo e delle condizioni di lavoro. In questo senso sembra dunque insufficiente ritenere che la soluzione possa essere ricercata in una ulteriore rivisitazione del quadro normativo. Il nuovo assetto della contrattazione nazionale, che di fatto ha posto maggiori vincoli economici alle relazioni sindacali decentrate sul versante delle politiche retributive, impone alle amministrazioni e alle parti sociali di cercare un confronto più profondo e intenso proprio sul terreno del cambiamento organizzativo e del miglioramento della qualità del lavoro. 

Dal punto di vista delle amministrazioni, diviene un’esigenza imprescindibile integrare e far lavorare congiuntamente le diverse funzioni di staff, per costruire una piattaforma istituzionale sul miglioramento organizzativo e la qualità del lavoro, con la quale presentarsi in modo propositivo al confronto con le organizzazioni sindacali. In questa prospettiva, diventa quindi importante che le strategie di sviluppo del capitale umano rispondano ad una logica integrata che accoglie il contributo dei responsabili del personale, della comunicazione, dell’organizzazione, della formazione e dei sistemi informativi con l’obiettivo di formulare insieme politiche e pratiche di miglioramento del benessere organizzativo. E’ infatti solamente grazie al contributo di una pluralità di discipline, di leve organizzative e di competenze e figure professionali che è possibile affrontare i problemi segnalati e percorrere le strade indicate per collocare le persone al centro delle politiche di innovazione.