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Premessa

"Diventa essenziale per i piccoli Comuni superare la propria condizione di polverizzazione con l'opportunità dell'associazionismo, lavorando con tenacia per affrontare i limiti organizzativi dei modelli tradizionali"

Mario Baccini, Ministro della Funzione Pubblica
da "La gestione associata del personale negli enti locali", Formez

La gestione del personale è, probabilmente, uno dei processi ideali da sottoporre a sperimentazione organizzativa: concentrare in una gestione unica le funzioni più importanti, come il contenzioso, la contrattazione, la formazione o il reclutamento porterebbe a livelli di economie di scala impensabili in altri ambiti. A partire da questa riflessione il Formez ha attivato un progetto di consulenza, formazione e assistenza alle politiche di gestione del personale di realtà comunali piccole e medie dell'area Obiettivo 1 coinvolte in esperienze di associazionismo. I primi riscontri di questo progetto, argomentati nel corso di un convegno a Napoli nel dicembre scorso, sono ora raccolti in un interessante volume pubblicato all'interno del canale tematico "Il Lavoro Pubblico".

Nuove prerogative autonomistiche per gli enti locali

Il sistema costituzionale attuale, frutto della riforma del Titolo V della seconda parte della Costituzione - ha come caratteristica importante un rafforzamento delle prerogative autonomistiche. Questo si traduce nella riconosciuta capacità dell'ente territoriale di determinare il proprio ordinamento locale, di adottare statuti, di emanare regolamenti in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni.
Contestuale all'autonomia normativa è la capacità dell'ente di conformare autonomamente la propria struttura organizzativa: la valorizzazione delle prerogative autonomistiche, soprattutto da questo punto di vista, ha alimentato l'interesse delle istituzioni locali per la pratica della cooperazione, sia organica che funzionale.

Cosa dice la legge

L'ordinamento degli Enti Locali prevede disposizioni che consentono alle Pubbliche Amministrazioni locali di organizzarsi e gestire in maniera associata servizi e funzioni. A questo si aggiunge la flessibilità organizzativa introdotta dal D.lgs. 165/2001 e le norme di finanza pubblica che contribuiscono a promuovere fenomeni di natura pattizia tra le amministrazioni là dove si ritengano necessarie per rispondere al meglio all'interesse pubblico.

Sono ormai frequenti anche in Italia fenomeni organizzativi interni agli enti attraverso uffici unici, patti e altre forme di accordo nate per superare i limiti della frantumazione organizzativa tipica della nostra Pubblica Amministrazione.
Per riferirsi un po' più puntualmente alle forme associate di gestione del personale vanno ricordate

	la legge n.289/2002 (art.4, commi 1,2,3), la legge n. 350/2003 e la legge n. 311/2004 in materia di organici che prevedono una riduzione degli organici attraverso misure rivolte ad aumentare la produttività del settore pubblico senza individuare al proprio interno le risorse umane e finanziarie necessarie quanto piuttosto reperendole sul mercato e con modalità "a rete";
	tutte le disposizioni - a partire dalle leggi finanziarie - previste in materia di assunzioni e spesa che confortano l'esigenza di percorrere scelte organizzative non tradizionali.

Si procede a piccoli passi

In qualsiasi ente la formalizzazione delle politiche del personale richiede di individuare i fini che devono orientare l'azione dei soggetti coinvolti. La domanda è: l'associazionismo consente di perseguire corrette e adeguate politiche del personale, univoche rispetto ad una pluralità di realtà cooperanti?
In realtà le politiche di associazionismo seguono, in forma allargata, per così dire, gli stessi criteri di razionalità che persegue la politica del personale interna agli enti.
Si procede a piccoli passi:

diffondere un sufficiente grado di conoscenza delle politiche e delle strategie organizzative e lavorative che si intendono adottare;

progettare un percorso coerente e condiviso di gestione delle risorse umane. Questo significa realizzare una pianificazione organizzativa; prevedere opportunamente la dotazione organica necessaria - in questo caso ad una gestione associata - ovvero stabilire il fabbisogno di risorse umane per quantità e professionalità necessarie per il funzionamento dell'associazione; programmare il personale, ovvero raggiungere il migliore equilibrio tra gli obiettivi che si intende raggiungere e le risorse professionali disponibili; favorire conoscenza e competenza: tutte le organizzazioni, per gestire il cambiamento e garantire un'elevata qualità dei servizi devono assicurare una corretta ed adeguata progettazione ed attuazione dello sviluppo professionale del dipendente pubblico;

Si lavora per obiettivi

Gli obiettivi della gestione associata del personale e dell'organizzazione sono da un lato la razionalizzazione degli uffici esistenti finalizzata alla realizzazione di economie di scala e dall'altro l'erogazione di nuovi e più qualificati servizi a supporto di una moderna gestione del personale in tutti i dieci comuni.

In particolare una delle esperienze più significative - l'Associazione dei Comuni della Bassa Romagna - sintetizza quelli che possono essere indicati come obiettivi prioritari in un progetto di associazionismo:

	creare una struttura organizzativa capace di affrontare la sempre maggiore complessità dell'amministrazione e della gestione del personale dipendente;
	ottenere economie di scala concentrando in un unico punto la produzione di servizi identici prima dispersi;
	aspetti relativi alla qualità degli aspetti analizzati, ossia quelli legati alla percezione del proprio trattamento all’interno dell’organizzazione, possono produrre dei fattori di stress
	istituire servizi aggiuntivi che non tutti i Comuni, in particolare i più piccoli, potevano permettersi;
	uniformare il più possibile i comportamenti nella veste di datore di lavoro degli enti, pur rispettando l'autonomia decisionale di ciascuno;
	valorizzare le professionalità presenti nei Comuni nel settore personale e organizzazione, in un ottica di miglioramento della qualità delle prestazioni fornite;
	consentire a tutti gli enti di fruire di una struttura avanzata per la gestione del personale per sfruttare al meglio le opportunità offerte dalla più recente normativa e disciplina contrattuale, diffondendo la cultura associativa, del risultato e del premio al merito, senza peggiorare il clima organizzativo e creare conflitti con le organizzazioni sindacali.

Si scelgono gli strumenti più agili

Sono quattro le forme di associazionismo previste dall'ordinamento degli Enti Locali:

	la convenzione (art.30 del TUEL);
	il consorzio (art. 31 del TUEL);
	l'Unione dei Comuni (art. 32 del TUEL);
	la Comunità Montana (artt. 27 2 ss del TUEL).

Lo strumento operativo privilegiato per le gestioni sovra-comunali è stato individuato nella convenzione: nell'esperienza maturata, essa:

	consente maggiore flessibilità, elasticità e snellezza operativa poiché gli enti hanno ampia discrezionalità nella definizione dei fini, dei contenuti e della durata temporale;
	non concorre a costituire un nuovo soggetto giuridico e pertanto permette un coordinamento di gestioni separate nel rispetto degli indirizzi di tutti i Comuni partecipanti.

Si superano gli snodi critici

Innanzitutto le resistenze interne delle singole pubbliche amministrazioni che si associano, alimentate dalle posizioni consolidate e dalle rispettive rivendicazioni economiche; e il persistere della logica dell'adempimento e mancanza di progettualità e di controllo

A questo si aggiunga il fatto che gestire in maniera associata le risorse umane deve tener conto della differenza di risorse strumentali e finanziarie disponibili; delle difformità nell'attuazione e nell'interpretazione degli istituti contrattuali, della complessità e della varietà dei servizi riguardanti il personale.

Il ruolo del Formez

Il progetto "la gestione associata delle risorse umane nei Comuni di piccole e medie dimensioni" rientra nell'accordi Funzione Pubblica - Formez per l'attuazione del Piano di Attività "servizi di consulenza, formazione e assistenza tecnica a supporto dell'attuazione del programma di empowerment delle Amministrazioni Pubbliche nel Mezzogiorno del Paese, sviluppo della cultura del personale, linea d'intervento governance delle risorse umane".

Quattro le linee di intervento previste:

	un sistema di assistenza e informazione a distanza attraverso la creazione di uno spazio web - Personale & Piccoli Comuni - dedicato alla gestione integrata delle risorse umane nei Comuni di piccola e media dimensione;
	formazione d'aula, attraverso un corso di formazione rivolto a segretari generali, dirigenti e responsabili dell'ufficio risorse umane;
	attività di benchmarking, attraverso la realizzazione di laboratori territoriali di confronto e scambio di esperienze;
	assistenza mirata, attraverso un affiancamento diretto alle amministrazioni che intendono organizzarsi in forma associata.

In particolare quest'ultima linea di intervento ha raccolto intorno all'iniziativa un forte consenso: cinque Regioni - Basilicata, Campania, Sicilia, Molise e Abruzzo hanno attivato un programma di assistenza mirata.

Abstract e indice del volume "La Gestione Associata del Personale negli Enti Locali"
L'intervista a Donatella De Vincentiis, Responsabile del Progetto per il Formez