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Donatella DE VINCENTIIS
Responsabile del Progetto, Formez

"Morfologia" degli associati
Secondo quanto ha avuto modo di osservare dalle esperienze studiate che tipo di ente più facilmente ricorre alla gestione associata del personale? Qual è la valutazione di opportunità che spinge gli enti a gestire in forma coordinata servizi non aventi valenza imprenditoriale, funzioni ed attività istituzionali? Quali sono le più forti considerazioni che entrano in gioco: economiche - ottenere economie di scala concentrando in un unico punto la produzione di servizi identici - organizzative o altre?

Il progetto "La Gestione Associata Delle Risorse Umane nei comuni di piccole e medie dimensioni" che si colloca all'interno della Convenzione tra il DFP - Ufficio per il Personale delle Pubbliche Amministrazioni - e il Formez, per l'attuazione del Piano di Attività "Servizi di consulenza, formazione e assistenza tecnica a supporto dell'attuazione del Programma di Empowerment delle amministrazioni pubbliche nel Mezzogiorno del paese - ex delibera CIPE 36/2002- Programma operativo E - Sviluppo della cultura del personale", linea d'intervento Governance delle risorse umane", prevede come "naturali" destinatari dell'intervento i comuni di piccola e media dimensione. I piccoli comuni con una densità demografica inferiore ai 5.000 abitanti, e quelli con una densità abitativa superiore, ma comunque ridotta, trovano spesso un limite oggettivo nella stessa dimensione demografica, e quindi organizzativa e finanziaria.
Il piccolo comune spesso non ha la possibilità di dotarsi di una struttura amministrativa e tecnica idonea a sostenere il maggiore livello di capacità organizzativa richiesta per rispondere al progressivo trasferimento di funzioni. Gli strumenti di gestione associata rappresentano, nell'ottica del progressivo trasferimento di funzioni dal centro alla periferia, una utilissima prospettiva di efficienza. In particolare con la gestione associata del personale, in tutti i suoi aspetti (innovazione organizzativa, gestione giuridica, economica, formazione, contenzioso nonché la contrattazione decentrata integrativa) rappresenta di certo una modalità per aumentare il livello di produttività, una possibilità concreta di razionalizzazione degli uffici e di ottimizzazione delle risorse umane, favorendo l'orientamento delle attività alle economie di scala, per la realizzazione e lo sviluppo dei servizi attraverso una "moderna" e " competitiva" gestione del personale negli Enti coinvolti.
Le considerazioni che entrano in gioco, da parte degli enti sono molte, quindi, e si possono così riassumere nel: fornire agli utenti prestazioni di servizio sempre più qualificati al minor costo possibile; adeguare le struttura per far fronte alle mutevoli disposizioni legislative;uniformità nella erogazione dei servizi;maggiore capacità di attrarre finanziamenti statali e regionali;ottenimento di economie di scale; possibilità di specializzazione nella erogazione dei servizi a vantaggio della professionalità;erogazione di servizi (attività) aggiuntivi che non tutti i comuni, in particolare i più piccoli, possono garantire.

I primi passi
Partiamo dal principio: come si sviluppa, nelle prime fasi, un progetto di gestione associata? Chi prende l'iniziativa? Vengono eseguiti studi di fattibilità? Vengono predisposte strutture ad hoc per la gestione e il coordinamento, o anche solo per lo start up? Che tipo di professionalità occorrono per gestirle?

Ovviamente il primo impulso, la volontà principale è quella politica dei comuni che intendono associarsi per l'erogazione del servizio. Anche il coinvolgimento delle Regioni assume un importante rilievo, coinvolgimento che ovviamente è maggiore laddove coincidente con le politiche regionali di incentivazione. Volendo brevemente descrivere la tipologia d'intervento, l'assistenza del Formez è iniziata con un'analisi delle esigenze e delle priorità relative alle attività che i Comuni intendevano realizzare nell'ambito della gestione associata del personale, distribuendo inoltre del materiale informativo/documentale e operativo/gestionale al fine di individuare, insieme agli Enti interessati, il modello di forma associativa più idoneo. In alcuni raggruppamenti,(solo quelli della Regione Basilicata) era già stato fatto uno studio di fattibilità, negli altri abbiamo distribuito delle schede di rilevazione per la raccolta di dati utili ai fini dell'analisi. L'attività di affiancamento si è poi sviluppata, con la composizione gruppi di lavoro, costituiti dai responsabili dei vari servizi da associare, all'interno dei quali è stato individuato un "possibile coordinatore" responsabile della gestione associata e deputato a svolgere funzioni di coordinamento e di impulso, finalizzate ad uniformare le procedure, tenendo conto delle esigenze e delle richieste dei singoli Comuni associati. Successivamente, i gruppi di lavoro dei comuni coinvolti hanno elaborato un piano operativo, con le informazioni dettagliate sull'attività dell'ufficio unico sulla logistica e sulla strumentazione necessaria del personale interessato, e sulle modalità di gestione delle informazioni tra l'Ufficio Unico e i Comuni di riferimento. L'assistenza del Formez è stata incentrata, in questa fase dell'iter di associazionismo, non solo nell'affiancamento per l'elaborazione del piano operativo, ma anche in un'attività di formazione mirata per il coordinatore e per i responsabili del servizio sulle tematiche specifiche della gestione associata del personale.

Gli aspetti "burocratici"
Che tipo di accordo viene stipulato? Con quali procedure viene adottato? Chi segue le negoziazioni? Quanto è vincolante l'accordo? Sono individuati degli obiettivi prioritari? Se si in base a che tipo di valutazione? Sono previste forme di monitoraggio e controllo rispetto agli obiettivi prefissati? In caso di inadempienza, sono previste sanzioni?

Sulla base della nostra esperienza, ad esclusione di alcune unioni già costituite, sebbene solo sulla carta, la maggior parte degli enti che abbiamo supportato attraverso l'Assistenza mirata, hanno optato per la forma della convenzione. La convenzione, infatti, presenta aspetti di maggiore flessibilità, elasticità e snellezza operativa, data l'ampia discrezionalità concessa agli enti nella definizione dei fini, dei contenuti e della durata temporale, inoltre non concorrendo a costituire un nuovo soggetto giuridico, permette la realizzazione di un coordinamento di gestioni separate con concorso finanziario e nel rispetto degli indirizzi di tutti i comuni partecipanti.
Per il servizio del personale, quindi, la gestione associata a mezzo convenzione è apparsa preferibile, per la maggior parte degli enti coinvolti nel progetto, in quanto forma di cooperazione interistituzionale ottimale per l'erogazione di singoli o pochi servizi a dimensioni economicamente convenienti.

Le criticità
Nella Sua esperienza quali sono i più significativi punti critici che deve affrontare un'amministrazione che si orienta verso la gestione associata?

Dall'esperienza sino ad ora maturata nella fase di Assistenza mirata nelle regioni Abruzzo, Campania, Basilicata, Molise e Sicilia, è emerso come le esigenze, le attese, le motivazioni, le criticità e le priorità siano spesso divergenti tra di loro, ciò a prescindendo dalla considerazione che siano state avviate o meno forme di gestione associata dei servizi. I principali "nodi" sono da individuarsi sicuramente nel campanilismo, nell'assenza di conoscenza o comunque "confidenza" con le logiche di mercato concorrenziale, con la scarsa conoscenza delle gestioni associate dei servizi e nella conseguente mancanza di percezione dei vantaggi a medio termine, ma anche, è questo proprio dal punto di vista del personale, nella paura, con la creazione di un ufficio unico " terzo e nuovo", di perdere il "potere" conquistato e nel timore di essere trasferiti in altra sede.

Benchmark
Ci sono modelli di gestione associata in altri contesti europei che possono verosimilmente confrontarsi con quanto realizzato in Italia?

Il Benchmarking è stato parte importante del progetto, con la realizzazione di laboratori territoriali di confronto e scambio di esperienze, sia con Amministrazioni associate del centro Nord Italia, sia con le altre amministrazioni che abbiano costituito l'ufficio a seguito dell'Assistenza mirata, in merito ai risultati conseguiti o ad i processi che hanno portato all'attivazione del processo associativo, e stages presso le Amministrazioni che abbiano realizzato esperienze pilota. Oltre alle esperienze comparate a livello nazionale, sono state presentate anche esperienze a livello comparato, come ad esempio il modello francese e quello tedesco, che rappresentano, soprattutto il primo, a causa della forte frammentazione territoriale, una importante tradizione di politiche di associazionismo. Come tutte le esperienze comparate però, anche se vincenti, non sono ovviamente integralmente "importabili" in quanto da inquadrare nell'ambito di un ordinamento strutturalmente diverso per tradizione culturale, politica, morfologia territoriale etc..

La scheda progetto della Gestione Associata del Personale